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【哈尔滨】市人大代表高迎春:
关于恢复哈尔滨市卫生监督机构独立设置的建议

2020-04-21

新型冠状病毒感染肺炎疫情当前,全市各级各类机构均投入到这次疫情防控阻击战中,我市疫情防控工作取得了有效的进展。为了进一步做好疫情防控工作,并为日后我市公共卫生体系建设奠定基础,现就恢复哈尔滨市卫生监督机构独立设置的相关工作建议如下:

我市卫生监督体系建设历史及存在的必要性

(一)哈尔滨卫生监督体系历史渊源

哈尔滨市卫生监督体系自1952年建立哈尔滨市防疫站以来,至今已有67个年头。在这期间,2003年“非典”后,哈尔滨市于2003年9月18日组建成立了原哈尔滨市卫生监督所,承担着12部法律,40部行政法规和多部部门规章及规范性文件的卫生监督执法任务。负责全市公共场所、生活饮用水、医疗卫生、传染病防控、职业卫生、放射诊疗、学校和托幼机构等多项卫生监督执法工作。

原哈尔滨市卫生监督所在16年的发展中,逐步发展并完善,形成了体制完善、机制有效、人才充足的完整体系,在我市公共卫生体系建设中发挥着重要重要,尤其是传染病防控工作的至关重要的一环,是一支不可或缺的队伍。成立以来,成功处置了2003年非典、2005年禽流感、2005年松花江水污染、2008年5.12汶川地震卫生保障支援、2008年北京奥运会和残奥会卫生监督保障支援、2009年世界大学生冬季运动会卫生监督保障工作、2009年甲型H1N1流感、2015年中东呼吸综合征(MERS)病毒感染等多项公共卫生疫情防控和重大活动保障工作。

(二)法律法规明确市级卫生监督机构职责及存在的必要性

在改革前,原哈尔滨市卫生监督所承担行政执法检查、行政处罚、行政强制等卫生监督执法权责事项共200余项,均由《执业医师法》、《传染病防治法》、《母婴保健法》、《职业病防治法》、《基本医疗卫生与健康促进法》等13部法律、《公共场所卫生管理条例》、《医疗机构管理条例》等40部行政法规和《公共场所卫生管理条例实施细则》、《生活饮用水卫生监督管理办法》等多部部门规章加以规定。内容涵盖医疗卫生监督、血液卫生监督、传染病卫生监督、母婴保健卫生监督、放射诊疗卫生监督、职业卫生监督、公共场所卫生监督、生活饮用水卫生监督、学校卫生监督、集中餐饮具集中消毒等卫生监督执法任务。

同时,按照国家卫生健康委关于卫生监督执法工作要求,市、区两级卫生监督执法任务虽然存在交叉,但市级承担的执法任务相对较大,同类卫生监督执法事项中,市级具有独立的卫生监督执法职责最多,因此市级卫生监督机构是卫生监督执法必不可少的层级之一。

(三)国家相关文件明确市级卫生监督机构的设置和任务

自2000年起,国务院、原国家卫生部和原国家卫生计生委先后出台了《关于卫生监督体制改革的意见》(卫办发〔2000〕第16号)等多部文件,均明确了市级卫生监督机构的设置要求,并要求加强市级卫生监督执法队伍能力建设(具体文件目录附后)。《国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》(国卫监督发〔2013〕40号)等相关文件详尽规定了设区的市级卫生监督机构的11项主要工作任务,即“设区的市级、县级综合监督执法局整合现有卫生、计生执法力量,充实人员,负责行政区域内卫生计生日常监督工作,应当完成以下工作任务:

1.实施卫生计生专项整治和日常监督检查;

2.对公共场所卫生、生活饮用水卫生、学校卫生及消毒产品和涉及饮用水卫生安全产品进行监督检查;

3.对医疗机构、采供血机构及其从业人员的执业活动进行监督检查,查处违法行为;打击非法行医和非法采供血;整顿和规范医疗服务秩序;

4.对医疗保健机构的放射诊疗、职业健康检查和职业病诊断工作进行监督检查,查处违法行为;

5.对医疗机构、采供血机构、疾病预防控制机构的传染病疫情报告、疫情控制措施、消毒隔离制度执行情况、医疗废物处置情况和菌(毒)种管理情况等进行监督检查,查处违法行为;

6.对母婴保健机构、计划生育技术服务机构服务内容和从业人员的行为规范进行监督,依法打击“两非”行为,做好计划生育违法违纪案件的督查督办;

7.对派出机构进行管理,对监督协管员进行培训、业务指导;

8.行政区域内卫生计生监督信息的收集、核实和上报;

9.受理对违法行为的投诉、举报;

10.开展卫生计生法律法规宣传教育和执法检查;

11.完成卫生计生行政部门、中医药管理部门交办的中医药监督等相关工作及职责范围内的工作”。

市级卫生监督机构的不可或缺性

(一)市级卫生监督执法是传染病防控工作的重要环节

市级卫生监督执法是传染病防控工作的重要环节,承担着传染病防治卫生监督计划和重点监督内容的组织落实;各级各类医疗保健机构预防接种、传染病疫情报告、传染病疫情控制措施、消毒隔离制度执行情况、医疗废物处置及病原微生物实验室生物安全管理等传染病防治日常卫生监督工作;查处传染病防治违法案件;传染病防治卫生监督信息的汇总、核实、分析和上报等工作。

(二)市级卫生监督机构是当前疫情防控的重要力量

在当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作中,市级卫生监督机构本应承担着组织协调各区、县(市)卫生监督机构完成大量的监督执法工作,包括对医疗机构的疫情防控工作监督检查;对人员流动性较大的车站候车室、住宿场所及大型超市的空气卫生质量、集中空调通风系统使用情况、公共用品用具清洁消毒工作落实情况以及个人防护工作等检查工作;对托幼机构、学校开展监督检查,督促学校落实新型冠状病毒感染的肺炎防控应急响应组织管理和开学前防控措施情况;开展宣传引导,从科普宣传角度普及传染病防控、公共卫生、消毒产品选用等多方面知识,引导各类机构和广大群众正确认识、防范疾病,消除恐慌心理,形成群防群控的良好氛围,保证社会稳定等工作;以及综合协调各区、县(市)卫生监督机构的执法工作。但随着改革,市级卫生监督机构取消,人员还没有正式下沉到位,此项工作只能由各区、县(市)卫生监督机构自行完成,缺少统一的指挥和调度。

与此同时,随着当前疫情变化,各级卫生监督机构应当逐步加强落实国家有关疫情防控工作要求,加大履职尽责力度及执法工作力度,强化公共场所、医疗机构、生活饮用水等传染病防控工作落实情况。因此,市级卫生监督机构具有不可缺失性。

(三)市级卫生监督机构是巩固疫情防控工作成果的生力军

卫生监督执法工作是一项全过程、全方面的公共卫生执法工作,关系着广大人民群众的生命健康。特别是在当前疫情防控结束后,对疫情防控取得的胜利成果的巩固及防止疫情反弹更加需要一支执法队伍加以保障。尤其是对各级各类公共场所、医疗机构和学校的传染病防控工作的落实情况,需要进一步加大执法力度,加强监管和监督;更需要对区、县级卫生监督机构的执法工作开展情况加强督导,坚决防止疫情反弹。

卫生监督机构不同于疾病预防控制机构

卫生监督机构与疾病预防控制机构(CDC)虽然同属于公共卫生事业,基本任务均为保障市场经济和社会活动中的正常卫生秩序,预防和控制疾病的发生和流行。但是从服务对象、内容、形式、职能和管理运行机制等方面都存在较大的区别。

两个机构的职责和工作内容不同。根据原卫生部《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》和《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》,卫生监督所(局)在同级卫生行政部门领导下和上级卫生监督执行机构的指导下,依法在公共卫生、医疗保健等领域,包括健康相关产品、医疗保键机构(包括医疗、预防保健和采供血机构等)和卫生专业人员执业许可,开展综合性卫生监督执法工作。而疾病预防控制机构(CDC)以卫生学监测、流行病学监测为主要工作内容,并通过评价制定预防控制对策和科学依据,主要为技术服务机构。

两个机构相互不可替代性。二者是相互依存和相互支撑的关系,必须科学合理界定、划分、配置二者的职责、机构等内容,卫生监督机构必须依靠疾病预防控制机构(CDC)的技术支持来实施卫生行政综合管理执法,而疾病预防控制机构(CDC)也必须为卫生监督执法服务。

两个机构的性质不同。卫生监督机构本质上属于执法机构,接受卫生健康行政部门的委托从事执法工作;而疾病预防控制机构是技术服务性机构,属于公益事业机构,不能承担执法职能。

因此,卫生监督机构是《传染病防治法》《基本医疗卫生与健康促进法》等有关法律法规的执行者,其关于传染病防控工作采取的各项措施以及医疗卫生行政执法等工作均为相关法律法规予以规定,因此疾病预防控制机构不能代替卫生监督机构从事执法工作,也不具备从事卫生监督执法工作的合法资格。

卫生监督执法队伍特殊性决定不能下沉

(一)“三个不同”致使不利于下沉

监管内容不同。卫生计生监督执法专业性较强,不仅仅是执法工作,还包括公共场所物理因素、室内空气微小气候,生活饮用水水质指标,传染病防控,医疗技术监管,母婴健康,计划生育技术服务监管,学校教学卫生等多项专业技术内容,不同于其他执法部门。

监管方式不同。卫生计生监督执法工作同时,还承担着对被监管对象的业务指导工作。即在按照《传染病防治法》、《执业医师法》、《人口与计划生育法》和《公共场所卫生管理条例实施细则》等法律法规要求执法外,还需要按照《公共场所卫生管理规范》等相关卫生监督工作规范要求,指导医疗机构、公共场所等被监督对象做好卫生管理。因此,卫生计生监督执法属于专业执法,具有较强的技术专业要求,不同于其他综合性执法部门。

执法人员专业不同。由于卫生计生监督执法内容的专业性更强,当前我市卫生计生监督执法队伍中人员配备均为医学院校毕业的预防专业、医疗专业为主,以满足卫生计生监督执法的技术要求和专业性要求。不具有预防与医疗专业知识的其他部门执法人员无法承担此项执法工作。

(二)“两个差距”决定不宜下沉

市、区两级执法能力存在差距。当前哈市9区、9县(市)卫生监督机构队伍执法能力、业务能力、技术力量配备和人员梯队等情况存在较大差距,仅能勉强完成现有监督任务,无法承接更重的监督职权。主要体现在人员年龄结构和人员学历素质层次上。本次下沉人员主要集中在6个主城区,随着改革下沉后,执法职责及权力清单也将下放,个别基层卫生监督机构人员的执法能力与技术水平无法承接新增的大量执法权责,尤其是对哈尔滨医科大学附属医院、省医院等大型医疗机构和市政供水厂等规模大、监管内容复杂、监管技术要求高的监督执法工作。这一点从当前道里和南岗对市卫生监督所下沉人员安排就可以看出,对于原本属于市级监管的单位仍然由市卫生监督所下沉人员承担。

市、区两级执法协调能力存在差距。原卫生监督所承担着大量的专项执法行动的牵头和组织工作,尤其对于突发事件的处理、大案要案的查处和专项整治行动等承担着必须的组织协调,并进行法律指导、技术支撑和执法队伍能力培训等工作。当前,市级卫生监督队伍下沉后,各区、县卫生监督机构缺少上级业务指导和工作协调部门,影响卫生监督执法队伍的综合能力。

(三)“三个缺失”反证不能下沉

疫情期间,对我市各区、县(市)卫生监督机构在疫情防控有关执法工作情况进行评价和反馈来看,存在不足反证卫生监督队伍不宜下沉:

指挥协调缺失,无法形成合力。原哈尔滨市卫生监督所承担着大量的专项执法行动的牵头和组织工作,尤其对于突发事件的处理、大案要案的查处和专项整治行动等承担着必须的组织协调职能。由于缺少了市卫生监督所的工作统一指挥,各区之间工作缺少协调,工作章法不足,导致各自为战,全市监督没有形成合力,再加之个别卫生行政部门不重视卫生监督工作,使得个别卫生监督机构在这次疫情防控中的作用没有有效发挥。

业务指导缺失,作用发挥不够。原哈尔滨市卫生监督所承担着对全市各级卫生监督机构工作的业务指导、法律指导、技术支撑和执法队伍能力培训等工作职能。由于人员下沉,各区、县卫生监督机构在疫情防控期间发现的业务、法律和技术等问题,缺少了统一的指导与解释,出现各地标准不一的现象,虽然工作取得一定成效,但势必造成工作效率不足,阻碍了全市卫生监督战线的综合作用的发挥。

均衡配置缺失,职责落实不足。当前我市各区、县(市)卫生监督机构队伍执法能力、业务能力、技术力量配备和人员梯队等配置不均衡,仅能勉强完成现有监督任务,无法承接更重的监督职权。尤其对承接大型综合性医疗机构、市政供水厂等规模大、监管内容复杂、监管技术要求高的监督执法任务存在难度,特别是对重大传染病疫情防控等工作落实更存在心有余而力不足的现象。

(四)“三个维度比较”决定不应下沉

从省内纵向来看,按照国家有关文件要求,省级各相关单位不再承担执法任务,因此我省卫生监督局在省级机构改革工作中已经取消,与疾控中心整合。但是并没有文件规定市级执法单位也应当取消;同时,原省卫生监督局改革整合后不再承担的卫生监督执法工作,已经下放至各地市,按照当前市级卫生监督执法队伍的下沉改革,势必要再次下放至各区县,从执法层级和执法效力等多方面都不利于执法工作的开展;因此保留市级卫生监督机构在省级执法改革规定上存在必要性。

从省内其他地市横向来看,齐齐哈尔市、佳木斯市、大庆市等其余14地市的改革形势来看,市级卫生监督机构均予以保留。尤其以伊春市为例,伊春市卫生监督执法工作原来由市场监督执法机构承担,在本次改革中,卫生监督执法职能再次回归至卫生监督局。同时,结合本次疫情来看,其他地市的疫情防控工作相对较好,与市级卫生监督执法体系完整不无关系,正是因为卫生监督执法是传染病疫情防控工作的重要一环。因此,横向来看市级卫生监督执法机构也不应当下沉。

从省外的外围角度来看,哈尔滨市卫生监督机构下沉在是全国首例,省外其他省市均无此案例,而且在哈尔滨市执法机构改革方案出台以后,也没有其他省份或地市效仿。同时,从其他省份的卫生监督机构改革情况来看,均是以加强卫生监督执法力量和资源投入为主,卫生监督执法机构在公共卫生体制建设中不但没有削弱反而被加强。

当前市级卫生监督机构下沉状况

当前,哈尔滨市卫生监督所人员下沉至道里区、道外区、南岗区、香坊区、平房区和松北区6个主城区,截至目前各区没有正式安排,人员岗位设定、职务兑现等均没有明确方案。以下沉人员最多的2个区为例,道里区下沉29人,目前为原市级人员承担道里区域内原市级监管单位的执法工作;松北区下沉28人,人员尚未安排工作岗位,目前借调8人在松北区疫情防控指挥部从事办公室、信息、疫情防控等工作,借调10余人辅助松北区卫生监督所开展疫情期间卫生监督执法工作,职务及岗位均未兑现。

沈阳市等地卫生监督机构已经恢复独立设置

近期,辽宁省沈阳市、本溪市等地结合疫情防控工作需要,先后恢复独立设置卫生监督所,充分发挥卫生监督机构在公共卫生体系建设中的作用。

2月27日沈阳市编委印发《关于恢复独立设置沈阳市卫生监督所的通知》(沈编发〔2020〕3号),恢复独立设置沈阳市卫生监督所,为沈阳市卫生健康委所属事业单位,规格为县处级(沈阳市副局级),核定全额拨款人员编制98名。

2月12日本溪市编委印发《关于调整市疾病预防控制和卫生监督机构管理体制有关事宜的通知》(本编发〔2020〕1号),将市卫生监督机构由市卫生健康发展服务中心所属,调整为市卫生健康委员会所属事业单位,机构规格相当于副县级,人员编制恢复为29名,经费来源财政全部补助。

综上,国家卫生监督体系是从国家、省、市、区(县)等多层级设置的统一完整体系,市级卫生监督机构作为国家卫生监督体系的一个层级,将市级卫生监督机构下沉势必造成卫生监督体系不完整,与国家卫生监督体系初衷相悖。同时,市级卫生监督机构承担着对国家、省级卫生监督工作的落实和对区县级卫生监督机构工作的指导和综合协调的职能,发挥着承上启下的作用。在当前省级卫生监督机构已经取消,又缺少了市级的综合协调和统筹指导的形势下,区、县级卫生监督机构的执法无法形成打击违法行为和抗击传染病疫情的重拳,缺少合力势必影响整体工作效果,况且区、县级卫生监督机构也不具备条件代替市级履行市级卫生监督机构的职责。因此,结合当前疫情状态,为有效发挥卫生监督执法工作在传染病防控工作中的重要作用,为我市公共卫生防控体系建设贡献卫生监督之力,结合兄弟省市工作有关情况,特向市领导建议,恢复独立设置哈尔滨市级卫生监督机构。  作者:丛明宇

 

来源:哈尔滨市人大

黑龙江省人民代表大会常务委员会

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