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人大之窗
全国人大

2019年十大立法脉络

2020-01-09

时光似水,转眼间,2019年已走到了年轮交替的关口。岁月的流淌虽然平常,国家立法的史册却已写下不凡的篇章。2019年,十三届全国人大及其常委会步入了履职的第二个年头,其修立并举的立法触角,“重大决定”的行权机制,驰骋于依法治国方略全面升级的道路,填补立法空白,加速立法更新,回应立法急需,突破立法难关,创造了高歌猛进的立法财富。2019年,国家立法机关深入多个维度的立法行动,为权利写下法律诺言,为治理奠定制度基石,为改革提供护航公器,一个个砥砺前行的立法传奇,留存了不负时代使命的公共记忆。

民法分编,精雕细琢权利法典

2019年,最为瑰丽壮观、也最牵动人心的立法景观,当数民法典各分编草案连绵不断的审议浪潮。

2017年3月,当国人为民法总则的诞生欢呼雀跃之时,民法典编纂的下半场已经悄然拉开序幕。一年半后的2018年8月,民法典6个分编草案以集体亮相之势进入初审程序,其编章、条款体量之大,史无前例。其后,民法典分编草案转向了拆分审议的旅程,自2018年年底起,各分编草案组成若干单元,你方唱罢我登台,上演了贯穿全年、热度不减的立法审议连续剧。到2019年10月底,物权编、合同编、继承编已完成了二审,人格权编、婚姻家庭编、侵权责任编更是经历了三审。

分兵突进的立法策略,既是基于立法技术的考虑,更是为权利立法的必需。如此长时间、高密度、大规模的立法资源投入,最终目标是雕琢权利的细节。从不断调整小区业主决议门槛,到反复打磨新创设的居住权制度;从务实确立夫妻债务“共债共签”原则,到慎重权衡隔代探望权的取舍;从全面构筑反性骚扰制度防线,到及时应对基因等新技术对人格权的挑战;从合理划定“无偿搭乘”事故赔偿责任,到多维破解高空坠物追责难题……伴随着此起彼伏的审议节奏,民法典各分编草案立足问题导向,不断回应着国民关切。法律草案的每一次改进,都凝结着精雕细琢的工匠精神,彰显着权利的温度、法律的情怀。

及至2019年年底,日趋成熟的民法典各分编草案与先期出台的民法总则合并为民法典草案,再次提交全国人大常委会审议。创下共和国立法史纪录的7编1260条条文,首次展示了一项立法伟业的全貌。按照既定的立法时间表,民法典草案进一步完善后,将提交2020年3月的全国人代会,接受最后的检阅。承载着几代国人企盼的权利法典,即将步入梦想成真的倒计时。一个崭新的私权时代,已渐行渐近。

外资立法,将改革开放进行到底

2019年3月,随着全国人代会表决通过外商投资法,刚刚走过改革开放四十年历程的中国,以全面升级的法制设计,向全世界发出了将改革开放进行到底的法律承诺。

追溯起来,改革开放初期出台的中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营企业法,共同奠定了外商投资的法律体系,也由此开启了对外开放的法治之路。四十年来的中国奇迹已经证明:法治,是最好的营商环境。同时也意味着,随着市场经济的不断深化,以及新一轮高水平对外开放时代的到来,于计划经济时代为外资量身定做的“外资三法”,已到了必须升级换代的历史关口。

从“外资三法”转向“一法统领”的立法战略,正是因此孕育。2018年年底,外商投资法草案首次提交一审,仅仅一个月后的2019年1月,全国人大常委会又加开会议,对法律草案进行了二审,如此打破常规的审议节奏,足见以法加速对外开放的决心。而法律草案最终提交全国人代会通过的立法规格,更是突显了外资立法的分量之重。

作为一部基础性法律,外商投资法并非对原有“外资三法”的小修小补,而是立足全面开放新格局的制度重构。融入外商投资法肌理的众多制度创新,诸如确立“准入前国民待遇+负面清单”的新型管理体制,全方位对接国际经贸规则,强化对外商投资的法律保护等等,无不彰显了打造法治化、国际化、便利化营商环境的立法努力,标志着中国向更深层次的制度性开放迈出了决定性的一步。

外商投资法诞生一个多月后的2019年4月,建筑法等8部法律以打包方式,完成了呼应外商投资法的一揽子修改。年底,随着台湾同胞投资保护法的修改,外商投资法的制度改革红利得以惠及台湾同胞。由外商投资法激活的一系列立法行动,都在清晰传达着一个坚定不移的国家立场——中国开放的大门不会关闭,只会越开越大。

修旧立新,保卫人民健康权

2019年,以人民健康权为母题的立法行动高歌猛进,奏响了最具民生基调的立法乐章,其标志性事件是两部新法律的诞生和1部旧法律的修订。

2018年7月的长春长生公司问题疫苗事件,触痛了全社会的神经。但悲剧也是催动制度改进的导火索,为疫苗这一关涉生命安全、儿童权益的公益性产品打造一部专门法律的构想,随即紧急提上了议事日程。从2018年年底至2019年6月,疫苗管理法草案历经三审,短短半年时间内脱胎而出,以最快速度回应了民众的期待。围绕疫苗研制、生产、流通、预防接种等环节所铸造的全方位监管链条,以及特别设计的严厉追责机制,更是重塑了社会的信心。而以单独立法形式守护疫苗安全的独特之举,亦向世界提供了一个开创性的立法范式。

疫苗管理法诞生两个月后的2019年8月,药品管理法亦修法告成。与疫苗管理法的个性化制度设计相比,药品管理法谋划的是普适性的制度改进,其基本动因是直面假药、劣药、药价虚高、药品短缺等现实问题,以重典治乱的决心,将最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责载入法律。正是这样的修法远见,促使法律草案一审过后,由最初“小改”的修正案果断变身为“大改”的修订案,以系统性、结构性的制度更新升级,为全体国民筑起了更为坚固的药品安全防线。

继疫苗管理法、药品管理法之后,历经两届人大四次审议洗礼的基本医疗卫生与健康促进法,于2019年年底立法告捷。作为卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律,这部新法律不仅填补了国家法制体系的一大短板,而且以更广阔的视角,表达了对国民健康权益的真诚关怀。从首次将“健康权”写入国家法律,到全方位推进健康中国战略;从以法巩固医改成果,到扩容医疗服务体系……基本医疗卫生与健康促进法或宏观或细微的制度架构,无不贯穿着以人民健康为中心的立法理念,写下了直抵人心的温暖篇章。

土地变法,农民权利只做加法

2019年8月,随着土地管理法、城市房地产管理法联袂完成修改,中国的土地制度变法继2018年年底农村土地承包法修法后,再次迈出了历史性的一步。

正所谓土生万物,地载万代,土地是中国农民的命根子,土地制度则是当下中国改革最关键的议题之一。自2015年以来,经全国人大常委会授权,全国多个地区展开了农村三块地的试点改革。将试点改革的成功经验上升为法律制度,正是此次修法的历史使命。

其中的一大修法亮点是,拆除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍,由此,不仅为城乡融合发展打开了制度通途,更为增加农民财产性收入提供了立法支撑。而在农村宅基地制度改革方面,尊重农民意愿、保障“户有所居”的种种制度设计,亦处处洋溢着立足现实国情、捍卫农民权益的立法智慧和情怀。

尤其令人瞩目的是征地制度拆筋动骨式的变革。修改后的土地管理法,首次对土地征收的公共利益作出了明确界定,以防止打着公益旗号滥征侵权的危险。在征地程序方面,事前信息公示、协商及听证等机制的引入,则使农民真正拥有了征地的参与权、监督权和话语权。而在征地补偿方面,以考量未来增值空间、更为合理公平的区片综合地价,取代原来按土地年产值倍数补偿的旧标准以及农村村民住宅补偿、社会保障费等多元补偿机制的增设,更是宣示了“农民生活水平不下降、长远生计有保障”的立法承诺。

回望土地管理法、城市房地产管理法的修法历程,法律草案的每一次变动,无不坚守着“农民利益只做加法不做减法”的底线立场和修法方向,由此结出的修法果实,则为亿万农民奉献了实实在在的权利盛宴。而这,正是土地制度改革的初心所在。

“决定”发力,为重大决策颁发通行证

梳理2019年的人大行权轨迹,极为引人瞩目的一大脉络是,国家立法机关秉持“重大改革于法有据”等法治原则,频频对重大问题或法律问题作出“决定”,以这一高效的行权方式,快速回应时代和改革的法治需求,激活政治、经济等多个维度的国家决策。

其中的一个典型样本是全国人大常委会于2019年10月同时作出的两项授权决定。其一是授权国务院在自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定,为“证照分离”试点改革颁发通行证,以进一步优化营商环境。其二是授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖,为“合作查验、一次放行”的新通关模式提供合法性依据,以助推澳门融入国家发展大局。

更具年度特色的是为共和国七十周年华诞量身订做的两项人大决定。6月,国家立法机关对部分服刑罪犯予以特赦的决定,启动了新中国成立后的第九次特赦。从中昭示的法安天下的制度自信、德润人心的仁政形象,意义深远。9月,全国人大常委会加开会议再次作出决定,授予一批为共和国建设和发展作出杰出贡献的功勋人物以国家勋章和国家荣誉称号。这一开创之举,不仅首次激活了宪法所规定的一项重要国家制度,更为国家庆典注入了强大的精神感召力。

10月,全国人大常委会又作出了一项事关立法权限的重要决定,明确国家监察委员会具有依据宪法和法律制定监察法规的职权,并对监察法规的立法范围、制定程序、监督机制等作出了全面安排。由此,不断深化的监察体制改革和国家反腐大业,进一步获得了制度化行权履职的动力。

年底,随着全国人大常委会以一纸决定废止收容教育制度,一项已经施行了二十多年的行政措施就此完成了历史使命。而这一收官之作,也为2019年丰富多彩的人大决定行列,画上了一个圆满的句号。

“两官”修法,司改成果载入法律

回望2019年以改革为基调的立法走势,4月完成修改的法官法和检察官法,以深入法制肌理的司法改革色彩,创造了立意高远的修法样本。

早在1995年出台的法官法和检察官法,施行已二十多年,其间仅经历两次小改。伴随着近年来新一轮司法改革的兴起,以立法手段全面应对日益变迁的司法环境、日趋复杂的司法挑战,已迎来了最佳窗口期。法官法、检察官法的修法动因,正是因此而起。从2017年年底进入一审程序起,修法草案历经两届人大三次审议,始终紧随着不断走向纵深的司改步伐,最终谱写了护航司法改革的修法佳话。

从明确“两官”的职业伦理,到厘清“两官”的素质要求;从合理抬高遴选、任职门槛,到公平设计晋升、考核机制;从构筑任职回避、惩戒等监督链条,到创设专章形式的职业保障制度……修改后的法官法和检察官法,将司法责任制、员额制、司法人员分类管理等重大司改成果纷纷载入法律的同时,也为推进司法人员正规化、专业化、职业化打造了全新的制度规范。其最终目标是护卫公正、高效和权威的司改方向,让民众在每一个司法案件中感受到公平和正义。

事实上,伴随着近年来诸多司改措施的纷纷闯关成功,一个丰硕的立法收获季节早已开启。仅以2018年为例,人民陪审员法的诞生,人民法院组织法、人民检察院组织法的修改,修改刑诉法确立速裁程序和认罪认罚程序改革等等,共同塑造了一道确认、巩固司改成果的立法风景线。而2019年法官法、检察官法的修法告成则标志着,“法制与司改同行”的浩大系列工程,已经基本竣工。

社区矫治,立法挽救迷途的人生

梳理2019年的立法史记,极具亮色的是年底诞生的社区矫正法。这部新法律不仅为刑罚执行制度的重大改革奠定了坚实的法制基石,亦为以和谐、稳定为目标的公共治理制度建设增添了浓墨重彩的一笔。

追溯起来,我国社区矫正自2003年启动试点以来,已走过了16年的实践之路,充分验证了降低执行成本、抑制再犯罪率等改革效应。另一方面,尽管其间出台的刑法修正案(八)、修改的刑事诉讼法已引入了社区矫正制度,但过于原则的规定并不足以反映试点实践的经验得失。因而,以专门立法为社区矫正提供强大的法律推动力,已势在必然。

正是肩负着这样的立法使命,社区矫正法围绕着社区矫正的适用范围、执法主体、执行程序、管理体制、监管机制、帮扶措施等诸多环节,设计了全方位的细化规则。在短短半年的立法过程中,立法机关时刻回应着社区矫正的现实问题,从提升社区矫正专业化水平,到鼓励社会力量参与;从划定矫正工作人员的权力和责任边界,到强化社区矫正对象的人权保障……伴随着法律草案的逐次变迁,社区矫正法不断融入人文关怀和制度理性的精神标记,最终成为见证司法制度、司法理念巨大进步的立法典范。

尤为突出的一大立法亮点是,社区矫正法专设了“未成年人社区矫正”一章,立足未成年人的身心特点,创设了一系列特别的教育矫正手段、权益保障机制,以促进失足未成年人顺利回归社会。与之异曲同工的是,就在社区矫正法出台两个月前的2019年10月,未成年人保护法和预防未成年人犯罪法修法草案已携手提交立法机关初审,诸多回应热点问题的制度创新,随即激起全社会的热议。可以预见,两部法律的修法将成为2020年立法的一大主攻方向,未成年人权益保护、犯罪预防实现更高层次的法治化,已遥遥在望。

密码立法,破解“安全”与“发展”的立法难题

检视2019年诞生的新法阵营,极富特色的是10月出台的密码法。这部新法律不仅填补了密码这一特殊领域的法律空白,其坚守核心价值、呼应时代变迁的立法设计,更是耐人寻味。

密码是国家重要的战略资源,直接关系到国家政治安全、经济安全和国防安全,更是保卫国家网络空间主权安全的核心技术支撑,这决定了密码法是国家安全法制链条中不可缺少的一环。另一方面,在信息社会飞速发展的当下,密码的运用早已不再局限于国家安全领域,而是渗透进电子交易、网上办事等民间日常生活,这就意味着,助推密码产业的创新和供给能力,为社会提供更为优质的密码服务,亦是密码法必须担当的历史使命。

正因此,如何实现“安全”与“发展”的平衡,是密码立法必须破解的难题。密码法着力设计的密码分类管理制度,正是成功体现这一双重立法价值的代表之作。其中,对于用于保护国家秘密信息的核心密码和普通密码,密码法立足总体国家安全观,以立法形式确立了一系列严格的特殊监管制度。而对于社会运用的商用密码,密码法在设置必要管制措施的同时,其主要方向是植入“放管服”的改革精神,削减行政许可事项,降低市场准入门槛,转向事中事后监管,以切实为企业松绑减负,进一步激发密码科技的活力和创造力。不难断言,贯穿于密码法的“安全”与“发展”兼顾理念,终将收获既捍卫国家安全又造福社会大众的双赢之果。

密码法问世之际,更多带有“国家安全”色彩的立法也已在路上,其中不乏“安全”与“发展”的立法抉择。2019年10月,生物安全法草案和档案法修法草案同时提交一审,前者的核心议题是,如何合理应对生物技术的安全威胁和发展需要。后者的一大焦点则是,如何统筹处理档案管理的开放利用与安全保密。及至12月,出口管制法草案也进入初审程序,力图对核、军品等特殊物项实施最严格的出口管制措施,以履行国际义务、维护国家安全。这一系列的立法动向标志着,护卫国家安全的法制建设,正在日益走向领域更为细分、理念更加先进的纵深之路。

森林修法,寻找“保护”与“利用”的平衡之道

2019年12月,随着森林法完成大修,与生态文明息息相关的一部重要法律,实现了历史性的升级换代,同时也使近年来汹涌澎湃的环资法律立法、修法浪潮,达到了一个新的高度。

早在1984年即已出台的森林法,堪称环资立法体系中的元老级法律,实施三十多年来,仅经历了两次小改。伴随着林业产业发展和林权制度改革的不断变迁,尤其是生态保护优先、可持续发展国家战略的日益走强,森林法的修法重构,已迫在眉睫。

而这样的时代语境,也决定了森林法的修法基调。诸如构建林地总量控制制度、完善森林生态效益补偿制度、引入生态环境损害赔偿公益诉讼、确认每年3月12日为植树节等等,无不表达着保护森林资源、捍卫生态文明的坚定立场。而以专章形式规范“森林权属”,对公益林和商品林实施差异化管理,适度下放森林采伐审批权限等等,又处处凝聚了兼顾有效管理、产业发展和权益保护的理性思维。沿着“保护”与“利用”的平衡之道,森林法的修改立足现实、放眼未来,为改革时代的环资立法,提供了一个全新的样板。

2019年,除了森林法修改所带来的惊喜,令人期待的还有另外两部正在行进中的环资法律。6月和12月,固体废物污染环境防治法修法草案先后经历两次审议,生活垃圾分类等崭新制度载入立法,已指日可待。12月,长江保护法草案提交初审,我国第一部流域法律的雏型正式浮出水面。同时也意味着,环资立法的面貌,正日益呈现更加专业化、个性化的特质。

同样需要记取的,是2019年8月出台的资源税法,这既是落实“税收法定”的立法之举,也是绿色税制建设的重要一环,承载着以法促进资源集约利用、加强生态环境保护的时代重任。从中折射的一个事实是,于专门的环资法律之外,环保优先、绿色发展、生态文明等理念和机制,多维度、多层次地融入各类立法,已是当下中国极为鲜明的一大立法走势。

证券修法,历经波折终成正果

清点2019年的立法成果,立法过程最为曲折的,莫过于12月竣工的证券法大修工程。

1998年诞生的证券法,始终伴随着股市的阴晴起伏,尽管2005年前已历经数次修改,但最近十多年证券市场暴露的活力不足、保护不力等问题,催动证券法又一次启动了大修步伐。2015年4月,修法草案提交一审,激起全社会对法制利好的期待。岂料仅仅两个月后,股市就爆发了一场史上罕见的异常波动,修法进程因此放缓。整整两年过后的2017年4月,修法草案进入二审,针对股市波动所揭开的新问题,一系列应对机制已全面架构。不过,此时股票发行注册制试点改革尚未真正落地,修法进程仍处于等待之中。又是整整两年后的2019年4月,修法草案启动三审,初步确认改革成果的同时,也按下了修法的快进键。年底,四审过后的证券法草案终于闯关成功。

在长达四年多的时间里,证券法修法历经四审、时遇险阻,其过程可谓艰难。然而,也正是经受了这样的风雨考验、反复锤炼,为资本市场奉献了一部焕然一新的基本大法。从确认股票发行重大改革成果,到建构多层次资本市场体系;从增设多种风险预防机制,到专章规定“信息披露”;从细化“扩容”违法行为种类,到全面强化投资者权益保护;从大幅升级处罚力度,到有效降低维权成本……无论修法草案如何调整,始终坚守着“推进改革、保护权益、惩治违规”的立法方向,而因此收获的修法成果,也为资本市场的未来改革和健康成长,插上了法制保障的有力翅膀。

作为2019年立法尾声中的一曲,证券法历经波折的修法历程仿佛是一个隐喻,为未来立法留下了深刻的启示——已经步入改革深水区和社会转型期的立法旅程,不会一帆风顺,但只要不忘立法初心,坚持立法勇气,集聚立法智慧,终将越过险滩急流,穿越历史三峡,最终抵达法治理想的彼岸。

来源:民主与法治周刊 | 作者:阿计

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