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行政协议诉讼为行政诉讼打开一扇窗

发布日期:2020-01-04

从行政诉讼法将行政协议诉讼纳入受案范围开始,各界关于行政协议诉讼的讨论不断升温,关于行政协议的司法解释也受到高度关注。借由行政协议诉讼的探索,从受案范围到审理规则,一个全新的行政诉讼制度向我们走来。

一是纳入行政协议诉讼受理范围的协议类型将不断增多,行政争议将取代行政行为,成为行政诉讼受理案件的标准。虽然行政诉讼法采取了列举的方式,但是意犹未尽的“等”字既是立法者留有余地的智慧选择,也是行政管理现实的客观需要。实践中,无论是法院已经受理的行政协议诉讼还是行政管理的现实,都已远远超出行政诉讼法明确列举的征收补偿、特许经营协议。行政协议诉讼的受案范围必须顺应行政管理模式的改变而不断发展,不能也无法自我设限。单方面的高权性的管理模式已经越来越不适应社会管理的需要,作为一种柔性的、合意型的管理方式,行政协议将在更多的行政管理领域得到更为广泛的应用,这也意味着合同这种形式将越来越多应用于行政管理之中。行政诉讼受案范围无法回避或者无视行政管理的发展,以“行政行为”作为判断是否纳入行政诉讼的标准,显然并不符合这种趋势,而更具弹性的“行政争议”则具有更强的包容性。

二是法院对行政协议的审理既要审查合法性,又要审查合约性。行政诉讼法规定了“认为行政机关不依法履行,未按照约定履行,违法变更解除协议”等几种类型,现实中的协议当事人的诉讼请求已经超出了上述范围,如请求缔约过失赔偿,请求确认合同无效,请求行使优益权,请求撤销优益权等。如果法院不将其纳入行政协议诉讼中,很难全面回应当事人的诉求,亦不符合实质解决行政争议的诉讼目标。

传统行政诉讼重在合法性审查,部分领域触及合理性。行政法官比较习惯于从行政行为的主体、职权、程序等方面对行政行为的合法性进行审查,并在此基础上作出确认行为违法或者撤销、变更等裁判。行政协议诉讼的审理对象是双方或者多方达成的合同,因此,囿于传统的合法性审查显然无法适应行政协议的复杂构造。行政法官必须走出合法性审查的固定思维,既要审查订立、变更、解除等行为的合法性,还要审理协议的效力,协议各方履约的情况等合约性问题。

三是行政协议的审理规则不限于公法,应在寻找公法和私法之间、法理和法律制度之间的公约数的基础上,对行政法律规范和民事法律规范进行改造后适用。行政协议诉讼之所以不同于民事诉讼,就是作为行政审判,应以行政法律规范为主。行政协议诉讼也不同于传统的行政诉讼,必须辅之以必要的、经过改造的民事法律规范作为参照。行政协议诉讼既不能无视私法的存在,仍然限于行政法律规范,也不能不加选择地适用民事法律规范,简单化地以私法规则覆盖公法规则。从法理上说,公法规则和私法规则并非完全不兼容,二者在行政协议案件中可以实现最大限度的融通。例如,民法中的诚实信用原则和行政法中的政府信赖保护原则之间关系密切。行政协议案件审理中要避免做非此即彼的单项选择题。民法总则、合同法等私法中关于合同的效力的规定,尤其是合同无效的条款需要根据行政协议及其公共利益的需要进行改造,才能适用于判断行政协议的效力。从长期看,行政协议将发展出一套在公私法之间游走的法律规则并成为公私法交融的试验田。

四是行政协议案件的原告不限于合同当事人,与合同有利害关系的当事人的范围边界模糊。行政协议诉讼的原告既包括与行政机关签署合同的公民、法人和其他组织,也包括基于公平竞争权而要求和行政机关签订合同的其他利害关系人。公平竞争权人的原告资格在现有行政诉讼法的框架中可以囊括进去。虽非合同当事人,但是基于承包权或者租赁权形成的用益物权人也可能成为行政协议诉讼的原告。行政协议案件中“利害关系人”的边界设在哪里,从本质上说,取决于行政协议与民事协议在哪里划界。从有利于行政协议诉讼的角度考虑,可以在行政协议诉讼的原告资格上采取相对审慎的态度,不宜在初期放得过宽,但是可以适度放宽的“其他有利害关系”第三人的范围,让更多人有机会参与到行政协议纠纷的处理当中,促使各方的利益和意见都能够在协议纠纷处理中得以表达,符合一揽子解决争议的司法政策的方向。

限于现行行政诉讼法的限制,作为合同一方当事人的行政机关尚无成为行政协议诉讼原告的可能性。作为替代性的方案就是行政机关通过行使单方解除权、合同监督权等行为,将行政协议争议转化为行政行为之争,通过行政强制执行等方式寻求法院的支持。这种转换机制可以在一定程度上解决作为合同当事人一方的公民、法人和其他组织违约,而行政机关无法提起行政诉讼的难题,但是只是权益之计,因为基于同样的行政协议,一方当事人可以直接提起行政诉讼,而另一方当事人则只能转介其他行政行为,从法理上似乎逻辑不通。

行政协议诉讼需重新设计的制度还包括但不限于举证责任的分配,裁判方式的选择、诉讼程序、法院管辖,与行政复议等行政争议解决方式以及仲裁等民事争议解决方式之间的衔接等新问题。(作者 王敬波 中国政法大学法治政府研究院院长)

 

来源:法制日报

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